Quản lý doanh nghiệp nhà nước: Tìm phương án mới từ mô hình cũBài 1: Dù tách bạch chức năng, doanh nghiệp vẫn chưa được tự chủ

Doanh nghiệp nhà nước chưa dừng… thua lỗ

Báo cáo của Chính phủ về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc năm 2023 nêu rõ, đến hết năm 2023 có 671 doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong đó có 473 DN do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và 198 DN do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ.

Tổng tài sản của các DN gần 3,9 triệu tỷ đồng, trong đó khối các tập đoàn, tổng công ty, công ty hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con có tổng tài sản là 3,57 triệu tỷ đồng. DNNN có vốn chủ sở hữu là 1,83 triệu tỷ đồng. Tổng giá trị vốn nhà nước đang đầu tư tại các DNNN là 1,74 triệu tỷ đồng, trong đó DN do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là 1,58 triệu tỷ đồng. Tổng doanh thu năm 2023 đạt 2,65 triệu tỷ đồng.

Tuy nhiên, có 72 DN có lỗ phát sinh trong năm với tổng số lỗ phát sinh là 33,7 nghìn tỷ đồng. 134 DN còn lỗ lũy kế, với tổng số lỗ lũy kế là 115,2 nghìn tỷ đồng. Nợ phải trả là 2 triệu tỷ đồng. Hệ số nợ phải trả/vốn chủ sở hữu bình quân của các DNNN là 1,1 lần.

Đơn cử một số DNNN lớn như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) tiếp tục lỗ 26,7 nghìn tỷ đồng năm 2023, tăng 29% so với khoản lỗ một năm trước đó. Công ty mẹ - Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airline) lỗ hơn 8,8 nghìn tỷ đồng trong hai năm (2022-2023).

Trong năm 2024, ông lớn như Tổng công ty Xi măng Việt Nam (Vicem) vẫn kinh doanh thua lỗ. Lợi nhuận công ty mẹ của Vicem âm 236,8 tỷ đồng và lỗ hợp nhất 1,4 nghìn tỷ đồng do thị trường kém khả quan. Năm 2023, vicem lỗ hơn 1 nghìn tỷ đồng. Ngay sau đó, Phó thủ tướng Trần Hồng Hà đã yêu cầu làm rõ thông tin báo chí nêu việc "ông lớn ngành xi măng Vicem lỗ thêm nghìn tỷ", đề xuất hướng khắc phục, báo cáo Thủ tướng Chính phủ trước ngày 15/1/2025.

Trong khi đó, “núi nợ” từ thua lỗ của 12 dự án ngành Công Thương chuyển sang Ủy ban Quản lý vốn sau 5 năm vẫn chưa được xử lý triệt để.

Cũng theo báo cáo của Chính phủ, đến nay vẫn còn 559 doanh nghiệp (tương đương 83%) chưa được phê duyệt đề án tái cơ cấu lại giai đoạn 2021-2024.

Chính phủ đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN chưa tương xứng với nguồn lực nắm giữ. Các DNNN, nhất là các tập đoàn, tổng công ty mặc dù đã rất nỗ lực triển khai các dự án đầu tư mới nhưng vẫn chưa tương xứng với nguồn lực được giao nắm giữ; hiệu quả đầu tư chưa như kỳ vọng, đầu tư ra nước ngoài gặp khó khăn, một số dự án có vốn đầu tư lớn không thành công, tiềm ẩn rủi ro, một số dự án lỗ lũy kế lớn trong nhiều năm, phương thức tái cơ cấu chưa hiệu quả.

DNNN chưa thực hiện đầy đủ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm để hoạt động theo cơ chế thị trường: pháp luật quy định chi tiết các trường hợp doanh nghiệp phải xin ý kiến chấp thuận hoặc phê duyệt của cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan tài chính và các cơ quan có liên quan về quản lý tài chính, huy động vốn, đầu tư ra bên ngoài, đầu tư ra nước ngoài...

Theo TS Hà Khắc Minh, nguyên nhân của tình trạng trên do cơ chế, chính sách quản lý đối với DNNN còn bất cập, chưa tạo điều kiện phát huy hết tính chủ động trong hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN; hệ thống tiêu chí đánh giá DNNN chưa đầy đủ, DNNN chưa thực sự có quyền tự chủ theo cơ chế thị trường; quy định về DNNN bị phân tán tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật, được ban hành ở các thời điểm khác nhau, do các cơ quan chuẩn bị khác nhau nên có những quy định vướng mắc, chồng chéo nhất định. Vướng mắc về thể chế chậm được nghiên cứu, hoàn thiện, bổ sung để tháo gỡ và thúc đẩy quá trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Kỳ vọng nhiều, hiệu quả được bao nhiêu?

Kể từ khi Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam - Vinashin đổ vỡ vào năm 2011 với khối nợ khổng lồ, trên diễn đàn Quốc hội và các chuyên gia đã nêu ra nguyên nhân cơ bản là do có sự chồng chéo trong quản lý, chưa tách bạch chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước. Do vậy, hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước chưa cao, chưa có đầu mối chịu trách nhiệm chính trong quản lý nhất là khi xảy ra thua lỗ, sai phạm.  

Năm 2018, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp được thành lập nhằm thực hiện chủ trương tách bạch chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của nhà nước tại doanh nghiệp và chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Theo đó, “Siêu ủy ban” này nắm giữ 19 tập đoàn, tổng công ty với tổng tài sản lên đến 3,7 triệu tỷ đồng. Đây được xem là “cuộc cách mạng” trong quản lý DNNN, khắc phục tình trạng "vừa đá bóng, vừa thổi còi" của mô hình bộ chủ quản, không can thiệp thẩm quyền của doanh nghiệp trong lĩnh vực điều hành, quản trị kinh doanh.

Báo cáo của Ủy ban cho thấy, sau 6 năm hoạt động, Ủy ban đã cơ bản tách chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp của 5 bộ để các bộ tập trung nhiệm vụ quản lý nhà nước, ban hành chính sách. Hình thành cơ quan chuyên trách và hoạt động đã có những bước tiến nhất định.

Tuy nhiên, Chủ tịch Ủy ban Nguyễn Hoàng Anh cũng thừa nhận cơ quan này chưa thể hiện được sự vượt trội so với trước về tính chuyên nghiệp, hiệu quả, hoạt động còn mang tính chất hành chính; chưa đạt mục tiêu, kỳ vọng ban đầu đặt ra với Ủy ban là ngay sau khi thành lập thì tạo ra bước đột phá trong quản lý một cách chuyên nghiệp và hiệu quả các tập đoàn, tổng công ty.

Ông Hoàng Anh cũng lý giải mục tiêu và kỳ vọng khi thành lập Ủy ban là rất lớn, tuy nhiên, khung khổ pháp luật cho tổ chức và hoạt động của Ủy ban hoàn toàn dựa trên hệ thống thể chế, pháp luật có sẵn, phương thức hoạt động vẫn là quản lý hành chính như các bộ trước đây, chưa bổ sung, điều chỉnh để có thể nâng cao năng lực, hiệu quả của mô hình mới.

Đáng chú ý, việc không có chức năng ban hành quy định pháp luật để hướng dẫn, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho hoạt động của doanh nghiệp theo Ủy ban là một trong những nguyên nhân khiến hiệu quả hoạt động không như kỳ vọng.

Thảo luận tại tổ góp ý vào dự án Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp (sửa đổi) mới đây, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính cho rằng mô hình quản lý doanh nghiệp nhà nước có nhiều, mỗi giai đoạn lại có yêu cầu lịch sử khác nhau. Tuy nhiên, thực tế là mô hình hiện tại chưa ổn định và điều này cũng hiểu được do đất nước đang trong quá trình phát triển. Do đó, trong quá trình làm, nghiên cứu mở rộng dần với tinh thần không cầu toàn, cũng không nóng vội, "cái gì được thì giữ, cái gì không được thì loại".

Với hoạt động của doanh nghiệp, Thủ tướng nhấn mạnh phải theo quy luật thị trường, quy luật cung cầu và cạnh tranh, không thể can thiệp bằng các biện pháp hành chính được. "Can thiệp thế sẽ làm méo mó thị trường. Không phải cơ quan hành chính mà can thiệp là không đúng quy luật, không phù hợp tư duy và sự phát triển. Nên quản lý các doanh nghiệp theo cơ chế thị trường, hội nhập quốc tế và phù hợp với điều kiện Việt Nam", Thủ tướng nêu quan điểm.

Sau khi có thông tin kết thúc hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Bộ Công Thương cũng đã lên tiếng sẵn sàng nhận lại 6 doanh nghiệp như PVN, EVN, Petrolimex… từng trực thuộc bộ này. Tuy nhiên, ngay sau đó, Thủ tướng đã chỉ đạo “nghiên cứu mô hình tổ chức trực thuộc Chính phủ”.

Còn theo Phó thủ tướng Chính phủ Hồ Đức Phớc, để các tập đoàn, tổng công ty chủ động trong sản xuất kinh doanh thì mới tạo sự cạnh tranh bình đẳng với khu vực tư nhân, tránh tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Việc cơ cấu bộ máy nhiều tầng lớp không có sự phối hợp đồng bộ, dẫn đến khó khăn, bất cập trong quản lý. Do đó, việc kết thúc mô hình của Ủy ban sẽ giúp doanh nghiệp thực sự lớn mạnh, tạo sự đột phá như tinh thần của Nghị quyết 18-NQ/TW. 

Sau các ý kiến chỉ đạo trên, ngày 13/1, Phó thủ tướng Thường trực Chính phủ Nguyễn Hòa Bình ký văn bản số 06/CV-BCĐTKNQ18 đề nghị kết thúc hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, chuyển 18/19 tập đoàn, tổng công ty thuộc Ủy ban này về Bộ Tài chính quản lý. Trước mắt, Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp xây dựng phương án tiếp nhận nguyên trạng chức năng, nhiệm vụ và nhân sự của Ủy ban.

Như vậy, băn khoăn đầu tiên về việc “vừa đá bóng vừa thổi còi” trong mô hình quản lý đã được loại bỏ, khi các doanh nghiệp không trở lại bộ quản lý ngành. Tuy nhiên, vấn đề hiện nay là tổ chức mô hình quản lý sau khi về Bộ Tài chính thế nào để phát huy hiệu quả, không đi vào “vết xe đổ” các mô hình, bộ máy cũ. Bởi từ những năm 1990, đầu mối quản lý DNNN từng là Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước thuộc Bộ Tài chính nhưng sau đó hoạt động không thực sự hiệu quả và đã phải thay đổi. Hơn nữa chức năng đại diện chủ sở hữu không chỉ đại diện về vốn, tài sản mà cả việc quản lý, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, người quản lý.